Informe de investigación y análisis socio jurídico

Análisis del proceso legislativo. Principales diferencias y posiciones en disputa.

El proyecto se tramitó en poco más de un año, entre el ingreso del Mensaje N° 131-362 el 19 de mayo de 2014 y la publicación de la ley el 8 de junio de 2015, rapidez que se explica por la mayoría parlamentaria de la coalición de gobierno en ambas cámaras (Biblioteca del Congreso Nacional [BCN], 2015). La reconstrucción que sigue se funda íntegramente en los documentos de la Historia de la Ley. En el primer trámite, en la Cámara de Diputados, se enfrentaron dos concepciones del sistema educativo. El oficialismo defendió la educación como derecho social cuya garantía exige remover el lucro, el copago y la selección en tanto mecanismos estructurales de segregación. La oposición, junto a las asociaciones de sostenedores y apoderados que concurrieron a las audiencias públicas, sostuvo que el proyecto vulneraba la libertad de enseñanza del artículo 19 N° 11 de la Constitución, el derecho de propiedad de los sostenedores y la libertad de elección de los padres, advirtiendo el riesgo de cierre de establecimientos. Un hito central fueron las indicaciones del Ejecutivo contenidas en el Oficio N° 514-362 de 7 de septiembre de 2014, que moderaron el diseño original tras las críticas de los regulados. Se reconoció el pago de una adecuada remuneración a quienes ejercen de forma permanente y efectiva funciones de administración superior en la entidad sostenedora, se permitió imputar a la subvención el pago de hipotecas contraídas para adquirir el inmueble escolar y se amplió el comodato, antes reservado a propietarios de derecho público, con duración mínima de 20 años renovables. Estas indicaciones muestran que el texto se construyó en negociación con los propios regulados, dato relevante para el análisis realista de la etapa final de este informe. En el segundo trámite el proyecto sufrió sus modificaciones más significativas. Tras el informe de la Comisión de Educación del Senado de 15 de diciembre de 2014 y la aprobación en general dos días después, un extenso boletín de indicaciones y el segundo informe de comisiones unidas dan cuenta de la intensidad del desacuerdo, concentrado en los sostenedores no propietarios de sus inmuebles, en la gradualidad territorial del nuevo sistema de admisión y en las reglas especiales para establecimientos de alta exigencia académica. El tercer trámite aprobó las enmiendas del Senado en enero de 2015, previa audiencia de la Corte Suprema. Finalmente, parlamentarios de oposición presentaron el 12 de marzo de 2015 un requerimiento de inconstitucionalidad contra la prohibición del lucro, la exigencia de propiedad de los inmuebles y la admisión aleatoria, por infracción de la libertad de enseñanza, la propiedad y la igualdad ante la ley. El Tribunal Constitucional lo desestimó mediante sentencia Rol N° 2787-15 de 1 de abril de 2015 y la ley fue promulgada el 29 de mayo (BCN, 2015).

Factores culturales, sociales, políticos y jurídicos que determinaron la iniciativa y el texto final

La ley es incomprensible sin el ciclo de movilizaciones estudiantiles que la precedió. La Revolución Pingüina de 2006 puso en crisis la LOCE y condujo a la Ley General de Educación de 2009. El propio Mensaje recuerda que en 2007 se propuso exigir sostenedores organizados como personas jurídicas sin fines de lucro y que el Congreso solo aprobó la exigencia de giro único. Las movilizaciones de 2011 radicalizaron la demanda y el Mensaje les atribuye haber puesto de manifiesto el crecimiento descontrolado de los establecimientos con fines de lucro e impulsado la concepción de la educación como derecho social y no como bien de consumo (BCN, 2015). Ese cambio cultural explica la centralidad de la reforma en el programa presidencial de 2013. En el plano político, la elección de 2013 entregó al gobierno mayoría en ambas cámaras, condición sin la cual la reforma difícilmente habría prosperado, como lo demuestra el fracaso de 2007 con idéntico contenido normativo. A ello se sumó el financiamiento asociado a la reforma tributaria de 2014, con un mayor gasto fiscal en régimen estimado por la Dirección de Presupuestos en 520.997 millones de pesos anuales, más un máximo eventual de 233.192 millones anuales por doce años para la adquisición estatal de infraestructura. En sentido contrario operó la resistencia organizada de sostenedores, apoderados y sectores de la educación confesional, cuya presión explica las indicaciones moderatorias y las enmiendas del Senado (BCN, 2015). En el plano jurídico, el texto final resulta de la tensión entre dos lecturas de la Constitución, una que subordina la libertad de enseñanza a su función de garantizar proyectos educativos diversos, recogida en el Mensaje cuando afirma que su finalidad es amparar el desarrollo de dichos proyectos y no el interés privado por lucrar, y otra que la concibe como libertad económica que ampara la organización lucrativa del servicio. La sentencia Rol N° 2787-15 zanjó institucionalmente la disputa a favor de la primera, pero la persistencia del desacuerdo, visible en requerimientos de inaplicabilidad posteriores contra el sistema de admisión, sugiere que la controversia constitucional no quedó cerrada con la publicación de la ley, cuestión que se retomará al analizar la recepción jurisprudencial en la tercera etapa (BCN, 2015; Tribunal Constitucional, 2015).